पंचायत राज: ऐतिहासिक उत्क्रांती व अभ्यास समित्यांचा सविस्तर आढावा

लोकशाहीचा खरा अर्थ केवळ संसदेत किंवा विधिमंडळात सत्ता असणे नव्हे, तर तळागाळातील सामान्य नागरिकांच्या हातात निर्णय प्रक्रिया सोपवणे हा आहे. याच संकल्पनेला आपण “सत्तेचे लोकशाही विकेंद्रीकरण” (Democratic Decentralization) किंवा स्थानिक स्वराज्य संस्था असे म्हणतो.

MPSC राज्यसेवा (GS-2) आणि संयुक्त गट ‘ब’ व ‘क’ परीक्षांच्या दृष्टिकोनातून पंचायत राजचा इतिहास, ब्रिटिश कालीन सुधारणा आणि स्वातंत्र्योत्तर काळातील राष्ट्रीय व महाराष्ट्र राज्य पातळीवरील समित्या हा पायाभूत घटक आहे.

१. ऐतिहासिक पार्श्वभूमी: प्राचीन ते ब्रिटिश कालखंड

भारतामध्ये स्थानिक स्वराज्य संस्थांची मुळे हजारो वर्षे जुनी आहेत. प्राचीन काळातील स्वायत्त खेड्यांचे वर्णन करताना ब्रिटिश अधिकारी चार्ल्स मेटकाफ यांनी भारतीय खेड्यांना “लहान गणराज्ये” (Little Republics) असे संबोधले होते.

अ) प्राचीन व मध्ययुगीन काळ

• वैदिक काळ:
  • गावचा कारभार ‘ग्रामसभा’ चालवत असे.
  • गावच्या प्रमुखाला ‘ग्रामिणी’ म्हटले जाई.
  • ऋग्वेदात आणि अथर्ववेदात ‘सभा’ आणि ‘समिती’ या लोकप्रतिनिधी संस्थांचे उल्लेख आढळतात.
• रामायण व महाभारत:
  • रामायणात ‘जनपद संघ’ तर महाभारतातील शांतिपर्वात ग्राम प्रशासनाचा स्पष्ट उल्लेख मिळतो.
  • १० गावांच्या प्रमुखाला ‘दशग्रामी’, १०० गावांच्या प्रमुखाला ‘शतग्रामी’ म्हटले जाई.
• मौर्य काळ व कौटिल्याचे अर्थशास्त्र:
  • कौटिल्याच्या अर्थशास्त्र ग्रंथात स्थानिक प्रशासनाचे सविस्तर वर्णन आहे.
  • गावच्या शासकीय प्रमुखाला ‘गोपा’ म्हटले जाई.
  • उत्तर भारतामध्ये ग्राम पातळीवर ‘पंचकुली’ नावाची ५ सदस्यांची समिती कार्यरत होती.
  • चंद्रगुप्त मौर्याच्या दरबारात आलेल्या मेगॅस्थेनिस या ग्रीक राजदूताने आपल्या ‘इंडिका’ ग्रंथात तत्कालीन उत्कृष्ट नगर व ग्राम प्रशासनाचे वर्णन केले आहे.
• चोल साम्राज्य:
  • दक्षिण भारतातील चोल घराण्याचा कालखंड हा स्थानिक स्वराज्य संस्थांचा सुवर्णकाळ मानला जातो.
  • उत्तरमेरुर (Uttaramerur) शिलालेख (प्रांताक चोल पहिला – ९१९ व ९२१ इसवी सन) यामध्ये ग्रामसभेची रचना, सदस्यांची निवड (कुडुवोलाई पद्धत – लॉटरी पद्धत) आणि अपात्रतेचे नियम स्पष्ट कोरलेले आहेत.
• मध्ययुगीन व मुघल काळ:
  • या कालखंडात सत्तेचे केंद्रीकरण झाल्याने पंचायत राज संस्थांना उतरती कळा लागली.
  • तरीही प्रशासकीय व महसूल सोयीसाठी काही महत्त्वाची पदे निर्माण झाली:
    • कोतवाल: शहरातील कायदा व सुव्यवस्था प्रमुख.
    • मुख्या / सरपंच: गावातील वाद सोडवणारा प्रमुख.
    • पटवारी: शेतकऱ्यांकडून शेतसारा व महसूल गोळा करणारा.
    • चौधरी: गाव पातळीवर न्याय देणारा घटक.
• मराठा साम्राज्य (छत्रपती शिवाजी महाराज व पेशवेकाळ):
  • ग्रामव्यवस्थेला स्थैर्य देण्यात आले.
  • गावात ‘पाटील’ (गावचा मुलकी व पोलीस प्रमुख), ‘कुलकर्णी’ (हिशोब व महसूल) आणि ‘चौगुला’ हे कारभार पाहत.
  • गावगाड्यात ‘बारा बलुतेदार’ व ‘अठरा अलुतेदार’ यांच्या माध्यमातून गाव स्वयंपूर्ण बनले होते.
  • स्थानिक पातळीवरील तंटे सोडवण्यासाठी ‘गोतसभा’ कार्यरत होती.

ब) ब्रिटिश कालखंड (आधुनिक स्थानिक प्रशासनाचा पाया)

ब्रिटिश ईस्ट इंडिया कंपनीच्या आगमनानंतर प्रशासकीय सोयीसाठी स्थानिक संस्थांना कायद्याचे स्वरूप देणे सुरू झाले:

• १६८७ (पहिली महानगरपालिका):
  • भारतातील पहिली महानगरपालिका मद्रास (चेन्नई) येथे स्थापन करण्यात आली (२९ सप्टेंबर १६८८ पासून प्रत्यक्ष कार्यरत).
  • पुढे १७२६ मध्ये मुंबई व कलकत्ता येथे महानगरपालिका स्थापन झाल्या.
• १८७० (लॉर्ड मेयोचा ठराव):
  • लॉर्ड मेयो यांनी प्रांतीय सरकारांना आर्थिक अधिकार देणारा ठराव मांडला. स्थानिक करांमधून स्थानिक विकास करण्याची मुभा दिली.
  • म्हणूनच लॉर्ड मेयो यांना “भारतातील आर्थिक विकेंद्रीकरणाचे जनक” मानले जाते.
• १८ मे १८८२ (लॉर्ड रिपनचा ऐतिहासिक ठराव):
  • लॉर्ड रिपन यांनी स्थानिक स्वराज्य संस्थांचा पाया घालणारा ठराव संमत केला.
  • या ठरावाला स्थानिक स्वराज्य संस्थांचा मॅग्ना कार्टा (Magna Carta) म्हटले जाते.
  • ठरावातील मुख्य तरतुदी:
    1. उपविभाग किंवा तालुका पातळीवर स्थानिक मंडळे स्थापन करणे.
    2. या मंडळांवर बिगर-सरकारी सदस्यांचे (Non-officials) बहुमत असणे.
    3. या संस्थांचे अध्यक्षपद शक्यतो निर्वाचित बिगर-सरकारी व्यक्तीकडे असणे.
  • यामुळे लॉर्ड रिपन यांना “भारतातील स्थानिक स्वराज्य संस्थांचे जनक” म्हटले जाते.
• १९०७ (रॉयल कमिशन ऑन डिसेन्ट्रलायझेशन – हॉबहाऊस आयोग):
  • अध्यक्ष: सी. ई. एच. हॉबहाऊस.
  • गावांना स्थानिक प्रशासनाचा प्राथमिक व मूलभूत पाया मानण्याची शिफारस केली.
• १९१९ चा भारत सरकार कायदा (माँटेग्यू-चेम्सफर्ड सुधारणा):
  • प्रांतांमध्ये द्विदल शासन पद्धत लागू केली.
  • ‘स्थानिक स्वराज्य’ हा विषय हस्तांतरित (Transferred) खात्यात टाकण्यात आला आणि तो भारतीय मंत्र्यांच्या अखत्यारीत आला.
• १९३५ चा भारत सरकार कायदा:
  • प्रांतीय स्वायत्तता लागू झाली. स्थानिक स्वराज्य संस्था हा विषय पूर्णपणे प्रांतिक सूचीत (Provincial List) समाविष्ट करण्यात आला.

क) स्वातंत्र्योत्तर कालखंड व सुरुवातीचे प्रयोग

स्वातंत्र्य मिळाल्यानंतर महात्मा गांधी यांच्या “खेड्यांकडे चला” आणि “ग्रामस्वराज्य” या विचारांचा प्रभाव राज्यघटनेवर पडला.

• घटनेतील कलम ४०:
  • डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर आणि महात्मा गांधी यांच्या विचारप्रणालीतील समन्वयातून राज्यघटनेच्या भाग ४ मधील मार्गदर्शक तत्त्वांमध्ये (DPSP) कलम ४० समाविष्ट करण्यात आले:
  “राज्याने ग्रामपंचायती स्थापन करण्यासाठी पावले उचलावीत आणि त्यांना स्वशासनाचे घटक म्हणून कार्य करण्यास सक्षम करण्यासाठी आवश्यक ते अधिकार व प्राधिकार द्यावेत.”
• सामुदायिक विकास कार्यक्रम (CDP – २ ऑक्टोबर १९५२):
  • ग्रामीण भागाचा सर्वांगीण विकास करण्यासाठी अमेरिकेच्या फोर्ड फाउंडेशनच्या तांत्रिक व आर्थिक सहकार्याने हा महत्त्वाकांक्षी कार्यक्रम सुरू केला.
• राष्ट्रीय विस्तार सेवा (NES – २ ऑक्टोबर १९५३):
  • CDP ला मदत करण्यासाठी आणि कमी खर्चात प्रशासकीय यंत्रणा तळागाळात पोहोचवण्यासाठी हा कार्यक्रम सुरू झाला.
• अपयशाचे कारण: हे दोन्ही कार्यक्रम पूर्णपणे सरकारी नोकरशाहीवर (Bureaucracy) अवलंबून होते. लोकांचा प्रत्यक्ष सहभाग न मिळाल्याने हे प्रकल्प अपयशी ठरले. या अपयशाची कारणे शोधण्यासाठीच पुढे अभ्यास समित्यांची मालिका सुरू झाली.

२. केंद्रातील महत्त्वाच्या अभ्यास समित्या

समितीचे नाव	स्थापना व अहवाल	अध्यक्ष	परीक्षेच्या दृष्टीने अत्यंत महत्त्वाच्या शिफारशी
बलवंतराय मेहता समिती	स्थापना: जाने. १९५७

अहवाल: नोव्हें. १९५७ | बलवंतराय मेहता | • CDP व NES च्या अपयशाची कारणे शोधण्यासाठी राष्ट्रीय विकास परिषदेने (NDC) नेमली.

• ‘लोकशाही विकेंद्रीकरण’ (Democratic Decentralization) हा शब्दप्रयोग सर्वप्रथम वापरला.

• त्रिस्तरीय पंचायत राजची शिफारस:

१) ग्रामपंचायत (गाव पातळी) – थेट निवड

२) पंचायत समिती (गट पातळी) – विकासाचा मुख्य कार्यकारी घटक

३) जिल्हा परिषद (जिल्हा पातळी) – समन्वय व सल्लागार संस्था

• जिल्हाधिकारी हा जिल्हा परिषदेचा अध्यक्ष असावा.

• या समितीच्या शिफारशीनुसार २ ऑक्टोबर १९५९ रोजी नागौर (राजस्थान) येथे देशातील पहिल्या पंचायत राज व्यवस्थेचे उद्घाटन पंडित जवाहरलाल नेहरू यांच्या हस्ते झाले.

(दुसरे राज्य: आंध्र प्रदेश; महाराष्ट्र हे ९ वे राज्य ठरले). | | के. संथानम समिती | १९६३ | के. संथानम | • पंचायत राज संस्थांच्या आर्थिक स्थितीचा अभ्यास करण्यासाठी.

• पंचायतींना आर्थिक स्वायत्तता देण्यासाठी स्वतंत्र ‘पंचायत राज वित्त महामंडळ’ (PFC) स्थापन करण्याची शिफारस केली. | | अशोक मेहता समिती | स्थापना: डिसें. १९७७

अहवाल: ऑगस्ट १९७८ | अशोक मेहता | • जनता पक्ष सरकारने नेमली.

• द्विस्तरीय (2-Tier) पंचायत राजची शिफारस:

१) जिल्हा परिषद (जिल्हा स्तर) – मुख्य कार्यकारी संस्था

२) मंडल पंचायत (१५,००० ते २०,००० लोकसंख्येचा १५-२० गावांचा गट)

• ग्रामपंचायत व पंचायत समिती रद्द करण्याची शिफारस.

• निवडणुकीत राजकीय पक्षांचा अधिकृत खुला सहभाग असावा.

• SC/ST घटकांना लोकसंख्येच्या प्रमाणात आरक्षण द्यावे.

• पंचायतींचे कामकाज पाहण्यासाठी राज्य मंत्रिमंडळात स्वतंत्र ‘पंचायत राज मंत्री’ असावा. (टीप: जनता सरकार पडल्यामुळे या शिफारशी केंद्रात लागू होऊ शकल्या नाहीत). | | जी. व्ही. के. राव समिती | स्थापना: मार्च १९८५

अहवाल: डिसें. १९८५ | जी. व्ही. के. राव | • नियोजन आयोगाने (Planning Commission) ग्रामीण विकास व दारिद्र्य निर्मूलनासाठी नेमली.

• प्रशासकीय नोकरशाहीच्या प्रभावामुळे पंचायत संस्थांची अवस्था “मुळांशिवाय गवत” (Grass Without Roots) अशी झाल्याचा प्रसिद्ध शेरा मारला.

• जिल्हा परिषदेला सर्व विकास योजनांचे केंद्र बनवावे.

• जिल्हा विकास आयुक्त (District Development Commissioner – DDC) हे नवे पद निर्माण करून त्याला ZP चा मुख्य कार्यकारी अधिकारी बनवावे. | | डॉ. एल. एम. सिंघवी समिती | १९८६ | डॉ. एल. एम. सिंघवी | • राजीव गांधी सरकारने ‘लोकशाही आणि विकासासाठी पंचायत राज संस्थांचे पुनरुज्जीवन’ या विषयावर नेमली.

• पंचायत राज संस्थांना ‘घटनात्मक दर्जा’ (Constitutional Status) देण्याची सर्वप्रथम आग्रही शिफारस केली.

• राज्यघटनेत स्वतंत्र प्रकरण जोडण्याची सूचना.

• नियमित, मुक्त व निष्पक्ष निवडणुकांसाठी घटनात्मक यंत्रणा व तंटे सोडवण्यासाठी स्वतंत्र लवाद (Tribunals) असावेत. | | पी. के. थुंगन समिती | १९८८ | पी. के. थुंगन | • संसदेच्या सल्लागार समितीची उपसमिती.

• स्थानिक संस्थांना घटनात्मक मान्यता देण्यावर शिक्कामोर्तब केले.

• त्रिस्तरीय व्यवस्था असावी व तिचा कार्यकाळ निश्चित ५ वर्षे असावा.

• जिल्हा परिषदेचा मुख्य कार्यकारी अधिकारी हा जिल्हाधिकारी असावा अशी शिफारस केली. | | व्ही. एन. गाडगीळ समिती | १९८८ | व्ही. एन. गाडगीळ | • काँग्रेस पक्षाने नेमलेली नीती समिती.

• घटना दुरुस्ती विधेयकाचा मसुदा तयार करण्यासाठी या समितीच्या शिफारशी आधारभूत ठरल्या.

• तिन्ही स्तरांवर महिलांसाठी राखीव जागा आणि स्वतंत्र राज्य निवडणूक आयोग व राज्य वित्त आयोगाची शिफारस केली. |

३. महाराष्ट्रातील पंचायत राज मूल्यमापन समित्या

महाराष्ट्र राज्य १ मे १९६० रोजी अस्तित्वात आले. महाराष्ट्रात बलवंतराय मेहता समितीच्या शिफारशी लागू करताना स्वतःचे वेगळे वैशिष्ट्यपूर्ण मॉडेल तयार करण्यात आले. यासाठी राज्य शासनाने वेळोवेळी खालील समित्या नेमल्या:

१. वसंतराव नाईक समिती (१९६०)

• नेमणूक: २७ जून १९६० | अहवाल: १५ मार्च १९६१
• अध्यक्ष: वसंतराव नाईक (तत्कालीन महसूल मंत्री व नंतरचे महाराष्ट्राचे मुख्यमंत्री).
• पार्श्वभूमी: बलवंतराय मेहता समितीच्या शिफारशींचा अभ्यास करून महाराष्ट्रासाठी योग्य स्थानिक प्रशासनाचा आराखडा तयार करणे.
• महत्त्वाच्या शिफारशी:
  1. महाराष्ट्रात त्रिस्तरीय रचना असावी (ग्रामपंचायत, पंचायत समिती, जिल्हा परिषद).
  2. केंद्राच्या मॉडेलमध्ये ‘पंचायत समिती’ शक्तिशाली होती; मात्र वसंतराव नाईक समितीने ‘जिल्हा परिषद’ हाच विकासाचा मुख्य कार्यकारी व शक्तिशाली घटक असावा अशी क्रांतीकारी शिफारस केली.
  3. जिल्हा परिषदेचा प्रशासकीय प्रमुख हा स्वतंत्र IAS दर्जाचा मुख्य कार्यकारी अधिकारी (CEO) असावा.
  4. जिल्हाधिकाऱ्याला जिल्हा परिषदेपासून पूर्णपणे दूर ठेवावे (जिल्हाधिकारी ZP चा अध्यक्ष किंवा सदस्य असू नये).
  5. आमदार आणि खासदारांना जिल्हा परिषदेत मताधिकार किंवा सदस्यत्व असू नये, त्यांना केवळ सल्लागार ठेवावे.
• परिणाम: या समितीच्या २२६ शिफारशींवरून राज्य विधिमंडळाने “महाराष्ट्र जिल्हा परिषद व पंचायत समिती अधिनियम, १९६१” संमत केला आणि १ मे १९६२ पासून महाराष्ट्रात त्रिस्तरीय पंचायत राज अस्तित्वात आले.

२. ल. ना. बोंगिरवार समिती (१९७०)

• नेमणूक: २ एप्रिल १९७० | अहवाल: १५ सप्टेंबर १९७१
• अध्यक्ष: ल. ना. बोंगिरवार
• उद्देश: महाराष्ट्रातील पंचायत राज व्यवस्थेच्या पहिल्या १० वर्षांच्या कामकाजाचे मूल्यमापन करणे.
• महत्त्वाच्या शिफारशी:
  1. न्याय पंचायती पूर्णपणे निरुपयोगी ठरल्या आहेत, त्यामुळे त्या तात्काळ बरखास्त कराव्यात.
  2. ग्रामपंचायतींचे आर्थिक उत्पन्न वाढवण्यासाठी किमान कर आकारणी सक्तीची करावी.
  3. सरपंच मानधन योजना सुरू करावी आणि ग्रामसेवकाची कामे स्पष्टपणे निश्चित करावीत.
  4. जिल्हा निवड मंडळांमार्फत वर्ग ३ व ४ च्या कर्मचाऱ्यांची पारदर्शक भरती व्हावी.

३. बाबुराव काळे समिती (१९८०)

• नेमणूक: १९८० | अहवाल: १९८१
• अध्यक्ष: बाबुराव काळे
• महत्त्वाच्या शिफारशी:
  1. जिल्हा परिषदेच्या स्थायी समितीला अधिक प्रशासकीय व वित्तीय अधिकार द्यावेत.
  2. ग्रामीण भागातील दारिद्र्य निर्मूलन योजनांची अंमलबजावणी जिल्हा परिषदेमार्फतच व्हावी.
  3. पंचायत राज संस्थांच्या उत्पन्नाचे मार्ग वाढवण्यासाठी मुद्रांक शुल्कातील हिस्सा वाढवावा.

४. प्रा. पी. बी. पाटील समिती (१९८४)

• नेमणूक: १८ सप्टेंबर १९८४ | अहवाल: जून १९८६
• अध्यक्ष: प्रा. पी. बी. पाटील
• उद्देश: पंचायत राज संस्था अधिक गतिमान, सक्षम व लोकाभिमुख करण्यासाठी सर्वंकष सुधारणा सुचवणे.
• महत्त्वाच्या शिफारशी (MPSC ची आवडती समिती):
  1. थेट सरपंच निवड: सरपंचाची निवड ही निवडून आलेल्या ग्रामपंचायत सदस्यांमधून न होता थेट गावातील सर्व प्रौढ मतदारांमधून व्हावी.
  2. ग्रामसभेचे सक्षमीकरण: ग्रामसभेला व्यापक अधिकार देऊन वर्षातून किमान ६ सभा अनिवार्य कराव्यात.
  3. प्रोटोकॉल सुधारणा: जिल्हा परिषद अध्यक्षांना राज्यमंत्र्याचा दर्जा देण्यात यावा.
  4. महिला प्रतिनिधित्व: पंचायत राज संस्थांमध्ये महिलांना किमान २५% आरक्षण देण्यात यावे (जे पुढे ५०% करण्यात आले).
  5. उपसरपंचाला मानधन सुरू करावे आणि ग्रामसेवकावर प्रशासकीय नियंत्रणासाठी गट विकास अधिकाऱ्याचे (BDO) अधिकार वाढवावेत.

४. MPSC परीक्षा विशेष: महत्त्वाचे तुलनात्मक मुद्दे व तथ्ये (Exam Facts)

• स्थानिक स्वराज्य संस्थांचे जनक: लॉर्ड रिपन (१८८२ चा ठराव).
• आर्थिक विकेंद्रीकरणाचे जनक: लॉर्ड मेयो (१८७० चा ठराव).
• पहिली महानगरपालिका: मद्रास (१६८७/१६८८).
• भारतात पंचायत राज सुरू करणारे पहिले राज्य: राजस्थान (२ ऑक्टोबर १९५९ – नागौर जिल्हा).
• पंचायत राज सुरू करणारे दुसरे राज्य: आंध्र प्रदेश (नोव्हेंबर १९५९).
• पंचायत राज स्वीकारणारे महाराष्ट्र हे कितवे राज्य?: ९ वे राज्य (१ मे १९६२).
• बलवंतराय मेहता वि. वसंतराव नाईक मॉडेलमधील फरक:
  • बलवंतराय मेहता मॉडेल: विकासाचा मुख्य घटक = पंचायत समिती; ZP अध्यक्ष = जिल्हाधिकारी.
  • वसंतराव नाईक मॉडेल: विकासाचा मुख्य घटक = जिल्हा परिषद; ZP प्रशासकीय प्रमुख = स्वतंत्र CEO (IAS) (जिल्हाधिकारी पूर्णपणे वेगळा).
• पंचायत संस्थांना “मुळांशिवाय गवत” (Grass without roots) कोणाचा शेरा?: जी. व्ही. के. राव समिती (१९८५).
• घटनात्मक दर्जा देण्याची शिफारस सर्वप्रथम कोणी केली?: डॉ. एल. एम. सिंघवी समिती (१९८६).
• महाराष्ट्रात न्याय पंचायती रद्द करण्याची शिफारस कोणी केली?: ल. ना. बोंगिरवार समिती (१९७०).
• महाराष्ट्रात थेट जनतेतून सरपंच निवडीची पहिली शिफारस कोणी केली?: प्रा. पी. बी. पाटील समिती (१९८४).

५. पुढील अभ्यास दुवे

• मुख्य इंडेक्स: पंचायत राज संपूर्ण मार्गदर्शक – मुख्य पृष्ठ
• पुढील भाग: प्रकरण २: ७३ वी व ७४ वी घटनादुरुस्ती (कलम २४३ ते २४३ZG, ११ वे व १२ वे परिशिष्ट)